Bu yazı, Devlet Yatırım Bankasının 1960’lı yılların ikinci yarısında başlayıp 1987 yılında Türk Eximbank’a dönüştürülmesine değin her yıl düzenlediği Proje Geliştirme ve Değerlendirme konulu seminerlerin programı kapsamında yer alan ve 1984-1987 yılları arasında tarafımca anlatılan aynı başlıklı ders için hazırlanan notlar olup anılan Banka yayınlarından “Yatırım Projelerinin Hazırlanması ve Değerlendirilmesi” (1985, c. 2) adlı kitapta yer almıştır.
Mehmet KAYADELEN
DYB Uzmanı
1. GİRİŞ
Bilindiği gibi bir yatırım projesi, proje fikrinin oluşmasından, proje ömrü sonuna değin çeşitli aşamalardan geçmektedir. Yatırımın konusuna ve özelliğine göre farklılık gösteren bu aşamalar üç dönem içerisinde gruplandırılmaktadır: Yatırım öncesi dönem, yatırım (uygulama) dönemi ve işletme dönemi.
Bu yazıda ele alınan konu, belirtilen akış içerisinde, yatırım döneminin başında yapılması gereken işlerin bir bölümünü oluşturmaktadır. Yatırımcı, projeyi uygulamaya başlamadan önce, doğal olarak bir planlama yapacaktır. Bu planlamada, öncelikle projenin gereksinmelerini belirleyecek, kendi olanaklarını araştıracak ve sonuçta bu gereksinmelerden kendi kaynaklarıyla karşılayabileceklerini saptadıktan sonra, geri kalanları, kendi dışındaki kaynaklardan sağlama yollarını belirleyecektir.
Yatırımcının, proje konusu işlerle ilgili olarak dışarıdan sağlayacağı gereksinmeleri danışmanlık, proje mühendisliği, inşaat, montaj, taşıma, nezaret, eğitim vb hizmetler olabileceği gibi, makine-donatım, malzeme gibi mallar, patent ve markalar gibi gayri maddi haklar ve know-how gibi bilgi olabilmektedir. Farklı kaynaklardan değişik biçimlerde sağlanabilen bu gereksinmeleri karşılarken yatırımcı, kendisine en uygun yolları seçmek durumundadır. Burada akla hemen şu soru gelmektedir: En uygunluğun ölçütü (kriteri) nedir? Uğraştırma düzeyi mi? Ucuzluk mu? Bitirme zamanı mı? Teknik kalite standartları mı? Yerli kaynaklardan kullanım miktarı mı?.. Elbette ki en iyisi, bunların hepsinin bir arada ve istenen düzeylerinde olmasıdır. Ancak yatırımcıya sunulan tekliflerden, tüm isteklerini birden karşılayabilecek olanları her zaman kolayca çıkmamaktadır. Hatta bunlar genellikle ters orantılı olabilmektedir. Bu her şeyden önce projenin konusuna ve ülkenin koşullarına (sermaye ve bilgi birikim düzeyi, firmaların ihtisaslaşma düzeni, o konuda rekabet eden firmaların varlığı vb) bağımlıdır.
Konuyu daha geniş bir perspektif içinde ele alacak olursak, ihale yöntemlerinin de, ait olduğu dönemin sosyo-ekonomik yapısından soyutlanamayacağı söylenebilmektedir. Bir başka deyişle ihale yöntemleri statik bir işleyiş biçimi olmayıp, zamana ve ait olduğu toplumun zaman içinde değişen ekonomik ilişkilerine uyum göstermektedir. Nitekim ihale yöntemlerinin tarihsel gelişimini bina yapım işleri özelinde inceleyecek olursak, gerek diğer ülkelerde ve gerekse de Osmanlı İmparatorluğu’nda zaman içerisinde değişiklik gösterdiğini görebiliyoruz. Orta Çağ boyunca, uygulamada bazı farklar olmakla birlikte, Avrupa ve Osmanlı İmparatorluğu’nda bina yapım işlerinin emanet usulü ile yürütüldüğü bilinmektedir. 17. yy ortasında Londra’daki büyük yangın sonrasında, kısa zamanda çok sayıda bina üretim zorunluluğu, mevcut lonca düzeninin çatırdamasına ve girişimci zanaatçı tipinin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Daha sonraları, yeni ekonomik ilişkilerin filizlendiği dönemde binalar birim fiyat esasına göre taşeronlara yaptırılmaya başlanmıştır. Endüstri Devrimi sonucunda, 18. yy sonlarında giderek artan bina istemi, yapım işlerini örgütleyecek ve yürütecek olan yeni bir meslek dalı olarak inşaat yükleniciliğini ortaya çıkarmıştır. Mevcut verilere bakarak, gelecekte, ihale sistemlerinin bugünkü gibi kalmayacağı, yapı endüstrisinde görülen gelişmelerin ihale sistemlerine de yansıyacağı söylenebilmektedir.
Bu nedenle bu yazıda, bugün için geçerli olan ihale yöntemleri, sözleşme fiyatlarının ifade edilme türleri ve proje konusu işlerin ihale paketlerine ayırmada uygulanan sistemler incelenmektedir. Daha somut biçimde ifade edecek olursak, bu yazıda, proje sahibinin gereksinmelerini karşılayacak firma / firmaların seçim yöntemleri, bunlara ödenecek bedellerin tanımlanma türleri ile proje konusu işlerin kaç ayrı ihale konusu olabileceği incelenmekte, mevcut seçeneklerin üstün ve sakıncalı yanları anlatılmaktadır.
Konuyu uluslararası alandaki genel uygulamalar çerçevesinde inceledikten sonra, 2886 sayılı Devlet İhale Yasası’nda öngörülen yöntemler kısaca anlatılmaktadır. Yazının kapsamı oluşturulurken, yıllar boyu yapılan uygulamalar ile nerdeyse standartlaşmış şartname içeriklerine ve uygulamaların ayrıntılarına girmemeye özen gösterilmiştir.
2. İHALE YÖNTEMLERİ
Gereksinilen mal ya da hizmetleri sağlayacak firmaların seçiminde izlenen yöntemler şöyle gruplandırılabilmektedir:
1. Rekabete dayanan ihaleler
2. Görüşme esasına dayanan ihaleler
3. Emanet usulü ile iş yaptırma
4. Doğrudan satın alma
Bu ihale yöntemlerinin tanımları, özellikleri, üstünlükleri ve sakıncaları aşağıda açıklanmaktadır.
2.1. Rekabet Esasına Dayanan İhaleler
Belirli bir ihale için rekabet eden tekliflerin çağrılandığı, kabul edildiği, değerlendirildiği ve bunun üzerine genellikle bir ön görüşme yapılmaksızın, en avantajlı teklifi sunana ihalenin verildiği formel bir işlemdir. Bu yöntemde amaç, istenen mal ya da hizmetleri sunabilecek (sağlayabilecek) firmaları en düşük tekliflerini vermeye davet etmektir.
Bu yöntemin diğer yöntemlere üstünlüğü yalnızca fiyat rekabeti avantajı değildir. Teklif isteme, ihalenin verilmesindeki taraf tutma ve kayırma riskini azaltır ve teklif verecek firmalar, ihaleyi kazanmada eşit şansları olduğunu hissederler. Bu nedenle çoğu ülkelerde kamu kuruluşlarının satın alma düzenlemelerinde “uygulanabilir olduğu zamanlarda” tercih edilen bir yöntemdir. Bu yöntemin çoğu ülkede tercih edilmesinin en önemli bir nedeni de tekrar değerlendirilebilme özelliğinin olmasıdır. Söz konusu mal ya da hizmetin piyasasında kriz olduğu dönemlerde düşük fiyat elde etmede bu yöntem yararlıdır. Teklif alma herkese açık veya seçimli (selektif) olabilmektedir.
Teklif vericiler ilan yoluyla ya da kamuya yapılan diğer duyuru yollarıyla çağrıldığı zaman, yapılan işleme açık ihale denir. Özellikle kamu kuruluşlarında sıkça başvurulan bu yöntem için şu sakıncalar öne sürülmektedir.
- Yöntemin esası, genel olarak en iyi teklifi veren firmanın seçilmek zorunda oluşudur. Teklif veren firmanın kim olduğu başlangıçta bilinemeyebilir.
- Bu yöntemle yapılan ihalelere çok sayıda firmanın katılacağı ve bunlardan bir ya da daha fazlasının fiyat kıracağı bilineceği için, daha uzman firmalar fiyatlarını belirli bir düzeyde tutabilmek için gereken zamanı ve çabayı (çünkü son tahlilde her ikisi de para demektir) tekliflerine yansıtmaktan çekineceklerdir. Belki de hiç teklif bile vermeyeceklerdir.
- İhale belki de, işi yürütmeye uygun olmayacak bir firmaya verilecek ve ilk fiyat düşük olmasına karşın, son maliyet (gecikmenin maliyeti, anlaşmazlık durumunda ve işi daha iyi duruma getirmek için sonradan yapılacak harcamalarla birlikte) önemli ölçüde daha yüksek olabilecektir.
- İşin yürütüldüğü dönemde işte değişiklik ya da ekleme yapmak, işin maliyetini attırabilmektedir.
- Açık rekabete dayalı yöntemin birçok sakıncası seçimli teklif alma ile giderilebilmektedir. Seçilmiş firmalar arasındaki ihalelerde, yalnızca iş sahibi kuruluşun işi teknik ve ticari yönden yapabileceğine inandığı firmalar teklif verebilmektedir. Teklif verecek firmalar ya iş sahibi kuruluşun piyasa bilgilerine göre ya da bir ön seçim işleminden (yeterlilik araştırmasından) sonra seçilmektedir. Ön seçim işleminde istekliler, iş sahibinin istediği hizmetleri yapabileceğini kanıtlamak üzere çağrılanırlar. Bu ikinci yöntem iki aşamalı olup, birinci aşamada fiyat belirtmeksizin yalnızca yeterlilik için gereken belgeler istenmekte; ikinci aşamada ise, yeterli kabul edilen isteklilerden fiyatları istenmektedir.
Seçilmiş firmalar arasında yapılan ihalelerde başarı sağlayabilmek için şu hususlar gözetilmelidir:
- Büyük işlerde, muhtemel teklif vericiler ilgilerini ve öngörülen zaman için uygun olduklarını belirtmek için davet edilmelidir.
- Yerel çaptaki firmalar, ulusal çaptaki firmalarla kapıştırılmamalıdır. Hazırlanan firma listesi işin büyüklüğüne ve kalitesine uygun olmalıdır.
- Listenin kısa tutulmasında yarar vardır. Uzun liste işi tehdit eder. Teklif vericiler listenin uzun olduğunu öğrenirlerse bazıları, belki de en iyisi, ilgisini yitirecektir. Ayrıca iş sahibinin değerlendirme sırasındaki işi zorlaşacaktır.
2.2. Görüşme Esasına Dayanan İhaleler
Görüşmeli ihaleler de aslında potansiyel satıcılar arasındaki rekabetin bir biçimini esas almaktadır. Fakat yalnızca bir firma ile görüşmeyi amaç edinebilmektedir.
Bu yöntem de, işin özelliğine ve iş sahibi kuruluşa bağımlı olarak değişik seyir izleyebilmektedir. Örneğin, belirlenecek bir listeden işi yapabilecek ve ilgilenebilecek söz gelimi 3 firma seçip, bunları tek tek çağırıp işi anlattıktan sonra teklifleri istenebileceği gibi; iş sahibinin niyetini açıklayan ve çok sayıdaki satıcıyı ilgisini belirtmek üzere davet eden bir ilan ile de başlayabilmektedir. Çok ender olarak da, rekabete dayalı teklif isteme biçiminde başlayıp, sonunda görüşmeyi öngören bir seyir izleyebilmektedir.
Bu yöntemin teklif alma yoluyla yapılan ihale yönteminden önemli farkı, şartnamenin ayrıntı düzeyinde ortaya çıkmaktadır. Bir başka anlatımla, şartnamesi ayrıntılı olarak hazırlanamayan, özellik taşıyan karmaşık projelerin ihalesinde tercih edilen yöntemdir.
2.3. Emanet Usulüyle İş Yaptırma
İş sahibi kuruluşun kendi olanaklarıyla ya da, işleri türü itibariyle kısımlara ayırarak araya bir yüklenici girmeksizin doğrudan taşeronlara iş yaptırma yöntemidir.
2.4. Doğrudan Satın Alma
Herhangi bir teklif almaksızın piyasadan doğrudan yapılan satın almadır. Küçük miktardaki satın almalarda, ivedi durumlarda ya da tekel konusu olmuş mal ve hizmetlerin temininde başvurulan bir yöntemdir.
3. İHALELERİN FİYATLANDIRILMASI
İhale konusu işlerin fiyatlandırılması değişik formülasyonlara dayandırılmaktadır. Seçilen formülasyon türü önce ihale şartnamesinde belirtilmekte ve daha sonra da proje sahibi ile yüklenici / satıcı arasında yapılan sözleşmenin mali hükümlerinin esasını oluşturmaktadır.
Satın alınacak mal ya da hizmetin türüne, özelliklerine, karmaşıklığına, maliyetini etkileyen verilerin bilinebilirlik düzeylerine ve proje sahibinin tercihlerine bağımlı olarak değişebilen bu formülasyonlar 3 ayrı biçimde ifade edilebilmektedir:
1. Tek bedel ya da götürü (Lump-sum)
2. Birim fiyat (Unit Price)
3. Maliyet + ücret (Cost + Fee)
Bu fiyatlandırma türlerinin birden fazlasının birlikte kullanılmasıyla oluşan karma uygulamalar da sıkça görülebilmektedir. Örneğin, bir bina inşaatının toprak üstü kısmı götürü türünde olabilirken, temel kısmı birim fiyat esasına dayandırılabilmektedir. Makine donatım alımında genel olarak tek bedel uygulanabilirken, bunların montajı, maliyet + ücret esasına göre yapılabilmektedir.
3.1.Götürü Olarak Fiyatlandırma
Bu esasa göre, yaptırılan iş ya da satın alınan malın karşılığı olarak belirlenmiş toplam bir tek fiyattan söz edilmektedir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde kamu kuruluşlarında tercih edilen bir uygulamadır. Satın alan açısından en ideali olarak kabul edilen bu ifade türünün üstün yanları şunlardır:
- Satın alıcı ne ödeyeceğini işin başında bilir;
- Yükleniciye, işi bir an önce bitirmek için en fazla teşviki sağlar;
- Sözleşme imzalandıktan sonra, iş sahibine idari açıdan en az miktarda iş gerektirir.
Fakat bu yararlar, eğer yüklenici teklifini gerçekçi olarak vermiş ise sağlanabilir. Sözleşme fiyatı ile gerçek maliyetler arasındaki herhangi bir önemli sapma, satın alıcının beklediği yararları kaybettirmekle kalmaz işin geleceğini de tehlikeye sokabilir.
Gerçekçi bir tek bedel saptanmak isteniyorsa, bu işi yapacak olanın elinde bulunması gereken temel veriler şunlardır:
- Malzemelerin miktar ve özellikleri (Bu, miktarların hesaplanabileceği bir tasarım biçiminde de olabilir.)
- Kabul edilebilecek toleranslar ve istenen herhangi bir özel son biçim.
- Gerek atölyedeki imalatlar ve gerekse de saha çalışmalarındaki işçilik saatleri (Bu sorulara yanıt verebilmek için, işçiliğin nitelik ve niceliğini etkileyen üretim / inşaat yöntemleri hakkındaki kararın verilmiş olması gerekmektedir.)
- Dışarıdan satın alınacak kalemlerin tanım ve miktarları (Bunun için de örneğin, büyüklük, kapasite, HP vb konulardaki kararlara varılmış olması gerekmektedir.)
- Hem atölyede ve hem de sahada kullanılacak üretim ya da inşaata yönelik tesislerin türü ve bunlar için söz konusu olacak zaman ve süre.
- Tasarımın önemli olduğu ve genel gider olarak içerilmediği durumlarda, yapılacak tasarım işlerinin miktarı.
- Gereksinilecek saha organizasyonu ve bunun süresi.
- İşin yapılacağı zaman.
- Eskalasyon, prim, ceza hükümleri vb.
Bu tür fiyatlandırmalara, inşaat türü büyük oranda standardize edilmiş ve birimlere ayrılması pratik olmayan, çok çeşitli işlemler gerektiren işlerde kullanılabilmektedir. Bu uygulama türünün ön koşulu planların ve şartnamelerin anlaşılır olması ve işin gerektirdiği tüm ayrıntıları göstermesidir.
Sözleşmenin imzalanmasından sonra, gereken değişiklik ya da ek işler anlaşmazlıklara yol açabilmektedir. Ayrıca, işin kapsamı ve ayrıntısı çok iyi bilinemediği sürece yüklenici, belirsizlikler üzerinde kumar oynamaya ya da beklenebilecek en kötü koşulları karşılayabilmek için fiyatı yüksek tutmaya zorlanır. Bu sakıncalar giderilirse, uygun bir fiyatlandırma türü olarak kabul edilmektedir.
3.2. Birim Fiyat Esasına Göre Fiyatlandırma
İşin çok sayıda parçalara bölünmesine ve bu parçaların her biri için fiyat belirleme esasına dayanan bir uygulama türüdür. İşin niteliğinin tanımlanabildiği durumlarda birim fiyata dayalı ihaleler birçok avantaja sahiptirler. Sözleşme ile bir sınırlama getirilmemişse, resmen değişiklik yapma gereği duyulmadan, işin miktarında değişiklik yapabilme olanağı bulunduğundan elastik bir bedel saptama türüdür. İnşaat işlerinde yaygın olarak kullanılmaktadır.
3.3. Maliyet + Ücret Esasına Göre Fiyatlandırma
Bu tür fiyatlandırmalarda, işin maliyetini iş sahibi karşılar ve ayrıca hizmetleri, tesisleri, teknik bilgisi ve kârı için yükleniciye ücret öder.
İşin tanımının ve kapsamının tam olarak bilinemediği durumlarda kullanılabilmektedir. Ayrıca, tasarım işlerinin tanımlanmasından önce işe başlama olanağı tanıdığından, ivedilik gösteren projelerin erken bitirilmesinde önemli ölçüde zaman kazandırması nedeniyle de uygulanmaktadır. İşin maliyetinin baştan bilinememesi, iş sahibi açısından bir sakıncadır. Suiistimallere açık olması nedeniyle kamu ihalelerinde fazla uygulanamamaktadır.
Yüklenicinin ücretini belirlemede değişik formülasyonlar kullanılabilmektedir.
3.3.1. Maliyet + Yüzde Kâr
Yükleniciye, işin maliyetinin belirli bir yüzdesi kadar ücret ödenmesi esasına dayanmaktadır. İşin maliyetinin iş hacmi ile doğru orantılı olduğu, dolayısıyla yüklenici ücretinin aynı oranda artması gerektiği varsayımına dayanmaktadır. Yükleniciyi tasarrufa özendirmemesi nedeniyle çoğu ülkede resmi ihalelerde yasaklanmıştır.
3.3.2. Maliyet + Sabit Ücret
İşin maliyetinin yanında, yükleniciye hizmetleri için sabit bir ücret ödenir. Ücretin miktarı, işin tahmin edilen hacmine, karakterine ve maliyetine göre belirlenir. Bu tür sözleşme için taraflar görüşme sırasında işin kapsamını çok iyi tanımlamalı ve tahminlerde anlaşmalıdır. Maliyeti düşürmesi için yükleniciyi teşvik edici bir yapısı olmaması bir sakınca olarak görülse de, genellikle uygun bir fiyatlandırma türü olarak kabul edilmektedir.
3.3.3. Tasarrufu Paylaşma
İşin maliyetini en azda tutmak amacıyla “maliyet + sabit ücret” sözleşmelerine ayrıca kârı paylaşma ilkesinin konulması biçimindeki bir uygulamadır. İşin fiili maliyetinin başlangıçta tahmin edilen miktarın altında olması durumunda aradaki fark iş sahibi ve yüklenici arasında, belirlenmiş oranlarda bölüşülmesi esasına dayanmaktadır.
3.3.4. Maliyet + Sabit Ücret + Prim
İşin erken bitirilmesi için yükleniciyi teşvik etmek amacıyla prim verilen bir uygulama türüdür. Primin esasını, işin başlangıçta tahmin edilen bitiş tarihi ile fiili bitirme tarihi arasındaki gün sayısı ve beher gün için saptanan prim miktarı oluşturur. Buna karşılık gecikme durumunda yüklenici gün başına tazminat ödemekle yükümlü tutulabilmektedir.
3.3.5. Kademeli Ücret
“Maliyet + sabit ücret” ile “maliyet + yüzde kâr” karşımı bir formülasyon türüdür. İşin maliyetine bağımlı olarak yüklenici ücretinin kademeli olarak arttırılmasını öngörmektedir. Yükleniciyi özendirmek amacıyla fiili maliyetin, başlangıçtaki tahmini maliyetten daha az olması durumunda, yükleniciye prim verilebilmektedir.
3.3.6. Tavanlı Maliyet + Sabit Ücret
İşin maliyeti ile yükleniciye ödenecek ücret toplamının belirlenecek bir tavan ile sınırlandırılmasını esas alan bir uygulamadır. “Maliyet + sabit ücret” türündeki iş sahibinin ödeyeceği miktarın başlangıçta bilinememe sakıncasını bir anlamda giderecek uygulamadır. Bu fiyatlandırma türünün uygulanabilmesi için şartname ve projelerin, bir tavan saptanmasına yetecek ayrıntıda olması gerekmektedir.
3.4. Danışmanlık Hizmetlerinin Fiyatlandırılması
Makine - donatım satın alınması ve inşaat işlerinden farklı bir karakteri olan mühendislik ve danışmanlık hizmetlerinde uygulanan fiyatlandırma türlerini ve bunların uygulama alanlarını ayrı bir başlık altında kısaca da olsa aktarmakta yarar vardır.
Danışmanlık hizmetlerinde yapılacak ödemeler de götürü (tek bedel) ve “maliyet + ücret” türünde ifade edilebilmektedir. Daha önce de değinildiği gibi, işin kapsamının ve süresinin bilinebilirlik derecesine göre bu formülasyonlardan biri uygulanabilmektedir.
Bunlardan farklı bir hesaplama biçimi olan “adam-ay” türündeki fiyatlandırma, danışmanlık hizmetlerinde yaygın olarak kullanılmaktadır. Bu tür uygulamalarda danışmanlık firmasının ücreti, firmanın o işte fiilen çalıştırdığı adam-ay sayısı bazında hesaplanmaktadır. Aylıklar, sosyal giderleri, firmanın genel giderlerini ve kârını kapsayacak şekilde düzenlenir. Kimi zamanlarda, personelin yurt dışında çalışmasına karşılık olan ek ödemeleri de kapsayabilmektedir.
Bu tür fiyatlandırmalar genellikle, planlama, yapılabilirlik araştırmaları, tasarım ve ayrıntılı mühendislik hizmetlerinde, inşaat ve montaj işlerine nezaret ile teknik yardım anlaşmalarında yaygın olarak kullanılmaktadır.
İşin türüne ve süresine bağımlı olarak ücretlerin gün ya da hafta bazında hesaplanması mümkündür. Bu fiyatlandırma türünün değişik varyasyonları olabilmektedir. Toplam ödemelere bir tavan konulması, firmanın iş için yaptığı harcamaların ayrıca ödenmesi gibi formülasyonlara uygulamada rastlanmaktadır.
“Personel maaşının bir faktör ile çarpılması + iş için firmanın yapacağı harcamalar” bazındaki sözleşmeler yine bu türün bir varyasyonu olarak kabul edilmektedir. İşin kapsamının ve niteliğinin tam olarak bilinemediği durumlarda (temel mühendislik, nihai tasarım için yapılacak proses etütleri) uygulanabilmektedir. Buna göre firma ücreti, firma personelinin maaş tutarının (projeye harcanan gerçek zaman bazında) kabul edilmiş bir faktör ile çarpılmasıyla bulunur. Söz konusu faktör, danışman firmanın genel giderlerini karşılayacak, beklenmeyen giderleri için uygun bir pay bırakacak ve kârını içerecek anlamda bir katsayısıdır. Bu faktör, firmanın yerleşme yerine, işin niteliğine ve süresine bağımlı olarak değişmekle birlikte genellikle 2’den az olmamaktadır.
4. DEVLET İHALE YASASI
Genel Bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, yapım, kira, trampa vb işleri 2886 sayılı Devlet İhale Yasası hükümlerine göre yürütülmektedir. Konumuzu tamamlayıcı bir düzenleme olması nedeniyle bu yasada belirtilen hususları kısaca da olsa özetlemekte yarar vardır.
Bu yasaya göre mal ya da hizmetlerin temin edilmesinde aşağıdaki yöntemlerden birinin izlenmesi gerekmektedir.
1. Kapalı Teklif Usulü
2. Belli İstekliler Arasında Kapalı Teklif Usulü
3. Açık Teklif usulü
4. Pazarlık usulü
5. Yarışma Usulü
Bu yöntemlerin yanında, Yasa'nın 81. maddesi “Emanet Suretiyle Yaptırılacak İşler” için düzenlemeler getirmektedir.
Bu yöntemlerin ilk üçü, daha önceki bölümlerde yaptığımız gruplandırmaya göre rekabet esasına dayalı ihale yöntemlerinin değişik türleridir. Pazarlık usulü, uygulama biçimine bağımlı olarak, görüşme esasına ya da doğrudan satın alma yöntemlerine girebilmektedir. Yarışma usulü ise, özünde bir rekabeti barındırmakla birlikte, yukarıdaki gruplandırmaların dışında bir seçim türüdür.
Devlet İhale Yasası’nda belirtilen bu yöntemlerin uygulama biçimi ile uygulama alanları aşağıda özetlenmiştir.
4.1. Kapalı Teklif Usulü
Yasada istisna olarak gösterilen işlerin dışında kalan işlerde uygulanacak asıl yöntemdir. İstekliler arasındaki rekabeti esas almaktadır.
4.2. Belli İstekliler Arasında Kapalı Teklif Usulü
Uçak, savaş gemisi, savunma araç gereçleri, barajlar, enerji santralları gibi özelliği bulunan işler ile bunların etüt - proje işleri, diğer ihale usulleri yerine yeterlilikleri ve güçleri idarece kabul edilmiş en az üç istekli arasında kapalı teklif usulüyle yaptırılabilir.
Bu ihalelerde ilan yapılması zorunlu değildir.
4.3. Açık Teklif Usulü
Tahmin edilen bedeli her yıl Genel Bütçe Yasası ile tespit edilecek tutarı geçmeyen ihaleler bu usulle yapılabilmektedir.
Bu usule göre ihaleler, isteklilerin, ihale komisyonu önünde tekliflerini sözlü olarak belirtmeleri suretiyle yapılır. İlk teklifler belirlendikten sonra, istekliler sıra ile tekliflerde bulunmaya devam ederler. İşin uzayacağı anlaşılırsa komisyon huzurunda son tekliflerini yazılı olarak vermeleri istenir.
4.4. Pazarlık Usulü
Bu yöntemde teklif almak belirli bir şekle bağlı değildir. İhaleler işin nitelik ve gereğine göre bir ya da daha fazla istekliden yazılı veya sözlü teklif almak ve bedel üzerinde anlaşmak suretiyle yapılır.
- Yer, özellik ve nitelikleri itibariyle her yıl Genel Bütçe Yasası’nda gösterilecek bedeli aşmayan ve süreklilik göstermeyen işler;
- Acil durumlardaki gereksinmeler;
- Özellikleri nedeniyle belli isteklilere yaptırılmasında yarar görülen eğitim, araştırma, proje vb işler;
- Tek kişi veya firma elinde bulunan mal, hak ve hizmetler;
- Özellikleri nedeniyle yabancı ülkelerden sağlanması zorunlu olan ve diğer yöntemlerle temin edilemeyen onarım, montaj, taşıma vb işler bu usule göre yaptırılabilmektedir
4.5. Yarışma Usulü
Her türlü etüt, plan, proje ve güzel sanatlara ilişkin işler gerekli görüldüğünde yarışma ile yaptırılabilmektedir.
4.6. Emanet Usulüyle İş Yaptırma
Devlet İhale Yasasının 81. maddesine göre;
- Tahmin edilen bedeli her yıl Genel Bütçe Yasası’nda gösterilen miktarı geçmeyen yapım, bakım ve onarım işleri;
- İdarenin yeterli iş gücü, makine, araç, gereç ve taşıtlara sahip olması durumunda ve ihaleye konulması yararlı görülmeyen yapım ve taşıma işleri;
- Gizliliği ve ivediliği olan işler;
- Liman yapımı ve genişletilmesi, tarama yapılması, ulaşım güvenliği için batıkların çıkarılması ve dolgu işleri vb işler emanet usulüyle yaptırılabilmektedir.
Bu usulde yaptırılmasında gerek ve yarar görülen işler, türü itibariyle kısımlara ayrılmak suretiyle, araya bir yüklenici girmeksizin taşeronlara da yaptırılabilir.
5. İHALE SİSTEMLERİ
Proje sahibinin, projenin yürütülmesi ile ilgili olarak karar vermek zorunda olduğu önemli bir konu daha vardır: İhale sisteminin ne olacağı, ya da bir başka ifade ile yüklenici / yüklenicilerin sorumluluğu, ihalenin amacı ve kapsamının neler olacağıdır.
Mühendislik, makine - donatım temini, inşaat ve montaj işlerini bir tek yükleniciye mi verecek, yoksa işleri iki ya da daha fazla ihaleye mi ayıracak ve onların koordinasyonuyla ilgili sorumluluğu kendisi mi üstlenecek? Ayrıca, mühendislik tasarımlarının hangi kısımlarını yüklenici(ler) ve hangi kısımlarını kendi mühendis kadrosu ile ya da danışmanlar kullanarak yapacak.
Proje sahibinin bu konudaki hareket çizgisinin bir uç noktası belirlidir: Anahtar teslim ihale ile tüm işleri bir yükleniciye vermek. Diğer uç nokta ise, işleri çok sayıdaki yükleniciye yaptırmak biçiminde kesin olmayan bir tanımdır. Bu iki uç arasında, proje sahibinin değişik seçenekleri vardır. Bu seçenekler, hazırlanan iş paketlerinin (birlikte düşünülmesinde yarar görülen aktiviteler grubunun) entegrasyonuna göre biçimleneceklerdir. İş paketleri kapsamının oluşturulmasında, işin yürütülmesi için gereken becerinin türü, işlerin coğrafik açıdan dağılımı ve yerli kaynakların kullanımı konusundaki eğilim ve zorunluluk gibi etmenler rol oynamaktadır. Bu etmenlerin yanında proje sahibinin, işin gerçekleşmesine ilişkin döviz kullanım miktarı, tamamlanma zamanı, teknik kalite standartları, performanslar vb gibi konulardaki hedefleri de ihale sistemini etkileyecek unsurlardır.
Proje konusu işlerin birden fazla ihale ile yaptırılmasına ilişkin kararın verilmesine yönelik değerlendirmelerde kullanılacak ölçütler şunlar olacaktır: Projenin ekonomisi, tamamlanma süresi, proje sahibinin kaynaklarının varlığı, söz konusu işi yapabilecek düzeyde gelişmiş bir asıl (pilot) yüklenicinin bulunabilirliği ve yerli kaynakların kullanımı. Bu ölçütlerden kimisine ağırlık verilmesi anahtar teslim ihaleyi zorunlu kılarken, kimisi de ayrı ihaleleri gerektirecektir.
Anahtar teslim ihaleler genellikle daha kısa zamanda tamamlanırlar ve böylece daha kısa zamanda gelir getirirler. Bunlar proje sahibinin kaynaklarına daha az oranda gereksinim gösterirler. Özellikle büyük ve kompleks projeleri bütünüyle yürütebilecek bütçe, bilgi ve organizasyon açılarından yeterli yüklenici bulmak gelişmekte olan ülkelerde kolay olamamaktadır. Bu nedenle bu tür projelerin anahtar teslim ihalesinde yerli kaynakların kullanımı sınırlanmaktadır.
İki ya da daha fazla sayıda ihaleler, eğer uygun biçimde koordine edilirlerse, daha düşük ilk yatırım tutarı gerektirler, yerli kaynakları daha fazla oranda kullanırlar ve bunların becerilerinin gelişmesine daha fazla katkıda bulunurlar.
Yukarıda sayılan avantajların yanında, anahtar teslim ihalelerin önemli bir avantajı da, projenin tamamlanmasından sonra ortaya çıkabilecek eksikliklerin ve hataların sorumlusunun bir tek yüklenicide olmasıdır. Böylesi durumlarda, eksiklik ve hataların giderilmesi, anlaşmazlıkların çözümlenmesi daha az zaman almaktadır.
Anahtar teslim ihalelerin dezavantajları olarak şunlar ileri sürülmektedir:
- Herhangi bir projede ana (pilot) yüklenici olarak görev alan herhangi bir firma, hizmetlerinin karşılığını ve üstlendiği riski fiyatlara yansıtmak zorunda kalacaktır. Bu nedenle işi küçük ihalelere ayırmaya oranla fiyat daha yüksek olacaktır.
- Tüm sorumluluk yüklenici firmaya ait olacağı için, proje sahibi yıllar boyu işleteceği tesise başlangıçta aşina olma avantajını kaybedecektir. Bu sakınca, işin yürütülmesi sırasında proje sahibi ile yüklenici arasında ilişki kurulması sonucu bir ölçüde giderilebilecektir; fakat sorun varlığını sürdürecektir.
6. SONUÇ
Fizibilite raporları ile kâğıt üzerinde formüle edilmiş olan yatırım projelerinin hayata geçirilmesi öncesinde, proje sahibinin yanıtını bulmak zorunda olduğu başlıca 3 soru vardır:
1. Proje konusu işleri bir bütün olarak mı ihale edecek, yoksa iki ya da daha fazla ihale konusu mu yapacak?
2. Mal ya da hizmet satın alacağı firmayı nasıl seçecek?
3. Seçtiği firmaya ödenecek bedel nasıl hesaplanacak ve ifade biçimi nasıl olacaktır?
Bu üç sorunun yanıtları olarak proje sahibinin önünde değişik seçenekler bulunmaktadır ve bu seçenekler değişik kombinasyonlarla bir araya gelebilmektedir.
Proje sahibi 2886 sayılı Devlet İhale Yasası’na tabi ise, aslında sorularının bir kısmına yanıt bulmuş demektir. Çünkü bu konudaki mevzuat hangi işlerin hangi koşullarda nasıl yürütüleceğini büyük ölçüde belirlemiş durumdadır.
Bu yasaya tabi olmayan yatırımcı kuruluşların hareket alanları ise nispeten geniştir. Ancak burada yeri gelmişken şunu vurgulamakta yarar vardır: Gelişmekte olan ülkelerin önde gelen sorunlarından biri, bilindiği gibi, dövizdir. Öte yandan endüstri yatırım projelerinin dış para gereksinimleri genellikle yüksek olmaktadır. Döviz kıtlığına karşın kalkınma çabalarını sürdürmek durumunda olan ülkelerde olduğu gibi, Türkiye’de de yatırım projelerinin dış para gereksinmesinin Dünya Bankası, İslam Kalkınma Bankası vb gibi uluslararası finansman kuruluşlarından; hükümet kredilerinden; satıcı firma ya da firma gruplarının oluşturduğu konsorsiyum kredilerinden karşılanması istisna olmaktan çıkmıştır. Kredi veren kuruluşlar, finansmanına katıldıkları projeler için alınacak mal ya da hizmetlerin tedarik biçimlerini kendi ilkeleri doğrultusunda düzenlemişlerdir ve bunun dışına çıkılmasına izin vermemektedirler. Bu nedenlerle, yukarıda sözü edilen soruların yanıtlarını ararken, proje sahibinin, kimi zamanlarda seçenekleri azalmaktadır.
İlgili bölümlerde de değinildiği gibi, hiçbir seçeneğin ve seçenek kombinasyonlarının her koşulda en iyi sonucu vereceği iddia edilememektedir. Bir başka deyişle, proje sahibinin önündeki seçeneklerin her birinin üstün yanlarıyla birlikte sakıncalı yanları da bulunabilmektedir. Ve her biri değişik koşullarda iyi sonuçlar verebilmektedir.
Rekabet esasına dayanan yöntemler seçildiğinde götürü (tek bedel) ile birim fiyat esasına dayalı fiyatlandırma türlerinden birisi seçilmelidir. Genel olarak tek bedele dayalı ihaleler, standardize olmuş bina inşaatlarında, makine ve donatım alımlarında kullanılmaktadır.
Görüşme esasına dayanan yöntem seçildiğinde, maliyet + ücret türündeki fiyatlandırma uygun düşmektedir. Bu yöntemde götürü ya da birim fiyat bazında da görüşülmesi mümkündür; ancak bunlar işin ayrıntılı olarak analiz edilmesini ve buna bağlı olarak şartname hazırlanmasını gerektirmektedirler. Proje sahibi böylesi çalışmayı yaptıktan sonra, ihaleyi rekabete dayandırması kendi yararına olacaktır.
İş sahibi, ihale konusu işler için ödeyeceği toplam bedelini baştan bilmek ister, bu nedenle, götürü fiyatlandırma türünü uygulamak eğilimindedir. Ancak koşullar (ve kimi durumlarda da tercihler) buna her zaman olanak tanımamaktadır. İnşaat - montaj, danışmanlık, sondaj, tarama, prospeksiyon vb gibi işin maliyetinin baştan kestirilemediği durumlarda götürü türdeki fiyatlandırmanın dışına çıkılması gerekmektedir.
Enflasyon evrensel bir kavram olduğu için sözleşmelerde buna ilişkin hükümler genellikle yer almaktadır. Enflasyon riskinin olduğu, fakat proje sahibinin eskalasyonu kabul etmediği, sabit fiyatların uygulanmasında ısrar ettiği durumlarda, yüklenici firma sözleşme bedelini arttırarak riski üstlenecektir. Bu artış miktarı belki de üstlendiği riskten daha fazla olabilecektir. Bir yıldan daha az süreli işler, sabit fiyat bazında anlaşılabilmektedir. Çünkü kısa süreler için enflasyon riskine karşın maliyet tahmini yapabilmek nispeten daha kolaydır.
Proje konusu işlerin tek firmaya verilmesi, birkaç firmaya bölüştürülmesine nazaran fiyatı yükseltmektedir. Bunun nedeni de riskin tamamının tek firma tarafından üstlenilmesidir. Firma sayısı arttıkça, firmaların sonuç üzerindeki sorumluluğu azalacak; proje sahibinin işlere müdahalesi ve iş yükü artacaktır. Aslında modern sanayi çalışmaları uzmanlaşmaya ve uzmanlaşmış becerilerin bir bütün olarak entegrasyonu biçimine dayandırılmıştır. Bu entegrasyon bir tek yüklenici / imalatçının sorumluluğunda olduğu zamanda bile işin önemli bölümü başka firmalar tarafından yapılan işleri ya da satın alınan kalemleri kapsayacaktır. Uzmanlaşma nedeniyle asıl (pilot) firmanın sorumluluğunda ortak girişim olarak iş üstlenmek ya da asıl yüklenicinin ikincil sözleşmelerle taşeronlar kullanarak iş yaptırması istisna olmayıp, özellikle büyük ve karmaşık sanayi projelerinde yaygın olarak uygulanan sistemdir.
Bugün çoğu yatırım projelerinde, yaptırılacak işin hızı (tamamlanma süresi) ilk yatırım tutarının düşük tutulmasından daha hayati önemde kabul edilmektedir. Dahası, ihale aşamasında görünen maliyet avantajı, ödemeler konusundaki anlaşmazlıkların çözümlendiği zamanlarda kaybedilmiş olabilmektedir.
Bu nedenlerle diyoruz ki; ihalelerde başarı, saptanan amacın gereklerini karşılayacak biçimde tasarlanmış, kolayca anlaşılabilen ve gerçekçi bir planlama ile başlar.
KAYNAKLAR
UNITED NATIONS; Contract Planning and Organization, New York, 1974.
WESTRING, Costa; International Procurement, A Training Manual, UNITAR, 1977.
UNDP; Features and Issues in Turnkey Contracts in Developing Countries (Part I).
ABBETT, Robert W.; Engineering Contracts and Specifications, John Wiley and Sons, Inc, Fourth Edition.
UNITED NATIONS; Manual on the Use of Consultans in Developing Countries, New York, 1972.
CANATAN, Kazım; Yatırımlarda İhale sistemleri, DYB Proje Hazırlama ve Değerlendirme Seminer Notları.
LÖFGREN, Bo; Managing the Mining Project – Planning and Engineering Period.
AKTÜRE, Teoman; İhale Sistemlerinde Dünya Deneyimi, Devlet İhale Yasası konulu panelde sunulan bildiri, 1984.